一、人口老龄化与养老产业

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，60岁以上为老年人。预计到2020年，我国的老年人口将达到2．43亿，2025年将突破3亿。这意味着我国社会结构会随着老年群体的增加而发生改变，由此将引发相关产业的需求，并带动养老产业的发展壮大，给市场带来机会，引发新的经济增长点。为老龄人口提供服务，满足老龄人口需要，涵盖衣、食、住、行、医以及精神文化等方面的养老产业将会成为未来快速发展的产业。人口和社会经济发展水平已经迫切需要养老产业的相应发展，养老产业自身的特殊性使该产业的生存发展与政府政策密切相关，体现在养老产业与政府政策的衔接上。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：“养老服务业包含老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等。”目前社会对养老产业认知不足，一方面，自新中国建立以来，养老机构及服务一直都归民政部管辖，因此不少人把养老视为“养老事业”，偏福利性，甚至有人认为养老是慈善事业。另一方面，中国传统观念是养儿防老，传统养老方式主要依靠家庭。上述认知不足在一定程度上影响了养老产业的发展。

二、养老产业面临的问题及挑战

就我国目前的人口与社会经济发展状况而言，需要大力发展养老产业。我国老龄化速度快且结构复杂，养老产业发展较早的高福利国家的经验证明，养老产业不能全靠社会福利解决，产业所面向群体的特殊性决定了养老产业不能全部由市场进行调节。老龄化社会问题复杂，涉及面广，老龄群体的生活质量会影响到社会的稳定。老龄问题解决的好坏反映了一个社会的文明程度。我国人口众多，城乡差异、地区差异明显，老龄群体中还存在保障程度的差异。因养老产业的特殊性，尤其需要政府出台特殊产业政策对养老产业进行必要的扶持。但在政府政策与养老产业的衔接过程中，仍存在诸多困难和问题。

1. 产业定位不准确

老龄群体的一个重要特征是身体随着年龄的增长而衰退，这是自然的生理现象，所有的老年人都要面对各种老年疾病，只是程度不同而已。相对于养老产业的其他服务，最首要、最迫切的问题是医疗问题和老年慢性病康复及身体衰老后行动不便所带来的看护问题。其中一部分问题由医疗卫生部门解决，经费由医保承担；另一部分由社会服务业解决并由社会福利、商业保险和个人承担费用。老龄群体及服务机构都面临着服务如何界定的问题。只有产业定位清晰，才能理顺资金、服务与收益之间的关系，才有利于服务机构的发展。

近些年，由于市场需求趋势和政策的鼓励，不少企业开始涉及养老产业，但在项目实施中遇到的问题不可避免会涉及入住老人们的健康。比如养老院、老年康复中心等养老机构因其属于民政管辖，不在医保覆盖范围，导致这些机构运转困难重重。通常情况下，在老龄群体中，疾病的周期有三个阶段，即急性期 （需要基本医疗）、恢复期 （需要康复医疗）、照护期。在这三个阶段中，急性期和恢复期通常在医院完成，有法定医保覆盖，而照护期相比较前两个时期，往往时间更长。照护期主要是康复，对治疗的依赖度降低，如果不将急性期、恢复期与照护期加以区分，会浪费紧缺的医疗资源，造成医院压床。根据日本等国的经验，照护期可以由养老机构来承担。由于我国养老机构属民政管辖，不属于医保覆盖范围，其中一部分处于照护期的老人由于有较好的医疗保障，宁可选择住在医院。而缺乏保障的老人迫于微薄的养老金难以负担在医疗机构中的费用，只能在养老机构或家中休养。对于养老机构而言，财力薄弱的机构往往受制于经费而难以为继。

养老机构面临的问题在于产业定位。养老产业应属于民生，从属性上看，民生应该具有普惠性，应该让社会的大多数人群受惠，如果定位于民生，则应该按照解决民生问题的思路寻求解决问题的办法。政府目前已经注意到这一问题——多数机构特别是民营养老机构处于资金少、规模小的状态，在人员及硬件上达不到要求而无法享受医保， 使得 一些政策文件难以落实。现实中急需的医养融合政策远不能满足实际需求。所以目前亟待解决的问题是对养老产业进行定位，即明确民生范畴还是市场范畴。只有清楚界定产业的性质，才能界定服务的费用应该是公共福利属性或是市场属性。

2. 养老产业政策体现的服务对象不清晰

由于我国老龄人口结构复杂，城乡差异、地区差异明显，不同职业所享受的社会保障程度不一，因此各人需求也有很大差异，国家应从法律或政策层面对服务的对象加以界定。目前我国各省、市出台的鼓励和